Protekcjonistyczne przepisy uderzają w światową gospodarkę

27.07.2016
Jeff Immelt, dyrektor generalny General Electric, poinformował, że w reakcji na nasilający się protekcjonizm reformuje strategię korporacyjną tak, aby większą część produktów wytwarzać bliżej lokalnych rynków. To narastająca tendencja, która może być zagrożeniem dla światowej gospodarki.

Jeff Immelt, dyrektor generalny General Electric (CC BY-NC 2 JD Lasica)


Analitycy, decydenci polityczni i dziennikarze mają mocną motywację, aby się specjalizować. Możemy przez to przeoczyć ważne zależności między zmieniającymi się programami polityki publicznej, transgranicznymi strategiami przedsiębiorstw oraz przepływami pieniężnymi w handlu i przy inwestycjach, a także nie dostrzec możliwych punktów zwrotnych w procesie globalizacji.

Od czasu do czasu jednak zdarza się nagle coś skłaniającego do zastanowienia się nad ogólniejszymi procesami wpływającymi na gospodarkę światową. Do takich bodźców należy wykład wygłoszony 20 maja w Stern School of Business przez Jeffa Immelta, dyrektora generalnego General Electric.

Co powiedział Jeff Immelt

W 1982 roku, gdy Immelt zaczął pracować w General Electric, 80 proc. swoich przychodów koncern uzyskiwał w USA, ale już w 2015 roku 70 proc. przychodów pochodziło z innych krajów. Obecnie General Electric ma 420 zakładów produkcyjnych na całym świecie oraz klientów w 180 krajach. Jeff Immelt powiedział: „To, że jesteśmy firmą światową, przyczyniło się do tego, że staliśmy się wydajniejsi i bardziej konkurencyjni”.

Dyrektor generalny GE zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie sytuacja się zmieniła. „Na globalizację przypuszcza się ataki najmocniejsze w historii” – powiedział, wskazując, że we wszystkich regionach światowej gospodarki narasta populizm i protekcjonizm.

Dla General Electric stawką jest 80 mld dol. obrotów zagranicznych, toteż Jeff Immelt twierdził, że jego koncern – a w gruncie rzeczy każde przedsiębiorstwo – nie może ignorować coraz większych utrudnień. Mówił: „Z powodu środowiska światowego, w którym panuje protekcjonizm, przedsiębiorstwa muszą samodzielnie poruszać się w świecie. Musimy wyrównać boisko bez zaangażowania rządu. To wymaga radykalnej transformacji. Zmierzamy do przeniesienia produkcji do zakładów położonych blisko lokalnych rynków. W przyszłości do zapewnienia trwałego wzrostu potrzeba będzie lokalnych możliwości produkcyjnych w działalności globalnej”.

Koncern już rozpoczął proces dostosowania. Jeff Immelt mówił o tym, że zamiast produkować lokomotywy w jednej amerykańskiej fabryce „teraz mamy wiele zakładów na świecie, które dają nam dostęp do rynków”. Podobną strategię General Electric stosuje w przypadku innych oddziałów wytwarzających produkty przemysłowe, usługi i oprogramowanie.

„Strategii przenoszenia produkcji do zakładów położonych blisko lokalnych rynków nie można udaremnić przez stosowanie protekcjonistycznej polityki”, podkreślał Jeff Immelt. Ponieważ dochodzi do zmian w inwestycjach zagranicznych, aby zaspokajać popyt na rynkach lokalnych, zapowiadał: „będziemy w USA produkowali na potrzeby USA, ale jest możliwe, że zmaleje nasz eksport. Jednocześnie będziemy organizowali produkcję w krajach, które są dla nas wielkimi rynkami wyrobów gotowych, np. w Arabii Saudyjskiej”.

General Electric nie jest ani jedyną, ani pierwszą amerykańską firmą przenoszącą produkcję w taki sposób. Uwagi wypowiadane przez Immelta wyróżniają się natomiast tym, że on wprost wiąże tę strategię z nasilaniem się działań protekcjonistycznych.

Przybywa wymogów dotyczących lokalnej zawartości

Generałowie niejednokrotnie zbyt wiele energii zużywają na walki będące powrotem do minionych wojen. Proces zbierania danych o programach polityki handlowej istotnych dla działalności komercyjnej cierpi wskutek tego samego mankamentu. Gdy wybuchł światowy kryzys, ludzie zajmujący się handlem zagranicznym skupiali się wyłącznie na cłach. Ponieważ stawek celnych nie podniesiono, przywódcy WTO i G20 odetchnęli. Przedwcześnie, gdyż w tym samym czasie wielu decydentów – pragnących wspierać krajowych producentów i w widoczny sposób tworzyć miejsca pracy dla swoich wyborców – znalazło metody pozwalające naostrzyć narzędzia protekcjonistyczne ze zbioru instrumentów monitorowanych mniej uważnie.

Wróciły wymogi co do lokalnej zawartości, o których wielu analityków błędnie sądziło, że zostały zakazane na mocy ustaleń przyjętych podczas rundy urugwajskiej. Do klasycznych wymogów, które nakazują lokalne wytwarzanie pewnej części towarów i usług, władze państwowe oraz władze niższych poziomów dodały nowe przepisy (zob. G. Hufbauer, J. Schott, C. Cimino, M. Vierio, E. Wada, Local Content Requirements: A Global Problem, Peterson Institute for International Economics, 2013 r.; S. Stone, K. Messent, D. Flaig, Emerging Policy Issues: Localisation Barriers to Trade, OECD Trade Policy Papers nr 180, Paris, 2015 r.).

Są to następujące obostrzenia:

  • uzależnienie ustępstw podatkowych, celnych i cenowych od lokalnych zamówień publicznych,
  • uzależnienie programów ratunkowych (bailoutów), kontraktów rządowych oraz finansowania eksportu od pozyskiwania towarów i usług na rynku lokalnym,
  • dostosowanie procedur przyznawania koncesji importowych w taki sposób, aby zachęcać do zakupów na rynku krajowym,
  • zarezerwowanie pewnych rodzajów działalności gospodarczej dla przedsiębiorstw krajowych,
  • wymóg przechowywania i przetwarzania danych w danym kraju,
  • wymóg testowania produktów w danym kraju.

Z powodu tych innowacji w dziedzinie politycznej wielu analityków obecnie mówi o ogólniejszej kategorii inicjatyw służących wymuszeniu zorganizowania produkcji i innych związanych z nią czynności w lokalnych firmach (używa się na te działania określenia localisation measures).

Podjęto kilka prób udokumentowania wykorzystywania takich inicjatyw przez władze państwowe od wybuchu światowego kryzysu finansowego. Gary Hufbauer ze współpracownikami udokumentowali 117 przepisów należących do tej kategorii. Susan Stone i jej współpracownicy wymieniają 146 takich inicjatyw.

Europejski Ośrodek ds. Międzynarodowej Ekonomii Politycznej (ECIPE) udokumentował wiele takich przepisów odnoszących się do zbiorów danych, które przyjęto w Brazylii, Chinach, Indiach, Indonezji, Korei, UE i Wietnamie (zob. M. Bauer, H. Lee-Makiyama, E. van der Marel, B. Verschelde, The Cost of Data Localisation: Friendly Fire on Economic Recovery, ECIPE Occasional Paper nr 3, 2015 r.). Na całym świecie ten ośrodek badawczy wykrył dotychczas 82 inicjatywy mające na celu wymuszenie przechowywania i przetwarzania danych lokalnie.

Zespół Global Trade Alert udokumentował 343 należące do tej kategorii przepisy, które wprowadzono w życie od listopada 2008 roku. Poza tym ustalono, że jeszcze 371 wprowadzonych lub podjętych na poziomie państwowym regulacji lub decyzji dotyczących zakupów nakazuje jakieś formy pozyskiwania towarów i usług na rynku lokalnym.

Zamieszczone mapy dowodzą, że spore części działalności gospodarczej zostały objęte tymi przepisami. Ukazano na nich odsetki sektorów określonych dwucyfrowym kodem numerycznym, do których odnoszą się wprowadzone od początku kryzysu przepisy służące wymuszeniu zorganizowania produkcji i innych związanych z nią czynności w lokalnych firmach.

Wymuszające lokalną produkcję (i inne powiązane z nią działania) inicjatywy nieodnoszące się do zamówień publicznych są szczególnie liczne w odniesieniu do działalności określonej w rozdziałach 85 i 87 Zharmonizowanego Systemu ONZ. Rozdziały te są poświęcone handlowi maszynami elektrycznymi i sprzętem, w tym sprzętem telekomunikacyjnym, oraz pojazdami (poza taborem kolejowym).

Z określonych w czterocyfrowym systemie kodowania jedenastu linii produktowych w tych dwóch rozdziałach ujęto dziesięć, do których odnosi się co najmniej dziesięć przepisów tego rodzaju wprowadzonych od początku kryzysu. W 2014 roku łączne obroty w handlu tymi jedenastoma czterocyfrowymi liniami produktowymi przekroczyły 2,1 bln dol. (to 11,5 proc. światowego handlu).

Jeśli chodzi o omawiane tu ograniczenia i nakazy powiązane z zamówieniami publicznymi, Susan Stone ze współpracownikami obliczyli wartość zakupów rządowych powiązanych z 22 inicjatywami zniechęcającymi do pozyskiwania towarów i usług za granicą, wprowadzonymi w życie w jedenastu państwach (zob. S. Stone i in., dz. cyt.). Biorąc pod uwagę, że niektóre z tych przepisów będą zapewne obowiązywać przez kilka lat, autorzy ci obliczyli, że te ograniczające przepisy wpłyną na zakupy o łącznej wartości wynoszącej 423 mld dol.

Konsekwencje przepisów protekcjonistycznych

Podczas badań nie tylko udokumentowano skalę tych inicjatyw, ale również oszacowano negatywne konsekwencje tych przepisów. Gary Hufbauer ze współpracownikami ostrożnie oszacowali, że 117 udokumentowanych przez nich inicjatyw protekcjonistycznych spowodowało zmniejszenie obrotów w handlu o 93 mld dol. Susan Stone i współpracownicy szacowali, że jedenaście inicjatyw mających wyprzeć import spowodowało zmniejszenie go o 10 mld dol. Części importu, na które wpłynęły te protekcjonistyczne przepisy, były bardzo odmienne w różnych państwach objętych badaniami.

Dużą liczbę tych protekcjonistycznych przepisów wprowadzono w życie w ramach rządowych inicjatyw propagujących „zielony” wzrost gospodarczy. Analiza opublikowana przez OECD zawiera wyniki ekonometrycznych badań krajowych i transgranicznych przepływów przeznaczonych na dokonane w 64 krajach w latach 2000-2011 inwestycje w wytwarzanie energii elektrycznej za pomocą generatorów wiatrowych i ogniw fotowoltaicznych (zob. OECD, Overcoming Barriers to International Investment in Clean Energy, Paris 2015). Oszacowano wówczas wpływ rozmaitych interwencji politycznych, m.in. taryf gwarantowanych zastosowanych w 20 jurysdykcjach.

Analitycy OECD, którzy opublikowali ten raport, konkludowali: „Wprowadzane w życie w krajach przeznaczenia programy polityczne narzucające wymogi co do lokalnej zawartości nie wpływają znacząco ani na wielkość, ani na prawdopodobieństwo inwestycji; mimo to obserwujemy duży i niekorzystny wpływ wymogów określających lokalną zawartość na inwestycje transgraniczne, gdy takie przepisy łączą się z taryfami gwarantowanymi w krajach przeznaczenia; ta obserwacja dotyczy wszystkich objętych badaniami krajów z całego świata” (tamże, s. 71).

Co do inicjatyw narzucających przechowywanie i przetwarzanie danych lokalnie Mathias Bauer ze współpracownikami wykorzystali policzalny model równowagi ogólnej GTAP, aby ustalić skutki ustaw proponowanych albo przyjętych w siedmiu jurysdykcjach. Badacze ci np. oszacowali, że w UE wprowadzone już wymogi tego rodzaju dotyczące danych obniżyły PKB o 0,4 proc. Gdyby wprowadzono przepisy nakazujące przechowywanie i przetwarzanie danych wyłącznie lokalnie, spadek PKB wyniósłby 1,1 proc.

Mogłoby się wydawać, że to niewiele, ale do odmiennego zdania skłoni refleksja nad tym, jak wolno rozwija się gospodarka UE w ostatnich latach. Wydatki inwestycyjne na rozwój produktów lub wdrażanie systemów zmalałyby w UE o 3,9 proc. wskutek przyjęcia obecnie obowiązujących przepisów, a ten wskaźnik wzrósłby do 5,1 proc., gdyby wprowadzono całkowity wymóg lokalnego przechowywania i przetwarzania danych. PKB 28 krajów UE skurczyłby się o 80 mld dol. w pierwszym scenariuszu, a o 193 mld dol. w wariancie drugim.

W sumie przybywa dowodów, że przez wprowadzanie w obecnym okresie kryzysowym przepisów wymuszających lokalną produkcję lub inną działalność wzrastają koszty handlu, inwestycji i świadczeń publicznych. Nie dziwi, że z powodu powszechnego stosowania protekcjonistycznych działań wymuszających lokalną działalność oraz prawdopodobnych skutków takiej polityki przedsiębiorstwa zaczęły reagować na postępujące rozczłonkowanie światowych rynków.

Wpływ na światowy system handlu

W ostatnim dwudziestoleciu badacze zajmujący się handlem międzynarodowym bardzo wiele osiągnęli, jeśli chodzi o objęcie przedsiębiorstw empirycznymi analizami przepływów pieniężnych w handlu i na inwestycje. Co ciekawe, pomimo niepowodzenia rundy z Doha i protekcjonizmu czasów kryzysu w większości tych badań często się zakłada, że światowa gospodarka zmierza do coraz większej liberalizacji.

Sygnalizujący poważną zmianę strategii korporacyjnej wykład wygłoszony przez Jeffa Immelta powinien skłonić do przemyślenia przyjmowanych przez analityków założeń co do światowego środowiska biznesowego.

Rządy wprowadziły liczne innowacje do swoich narzędziowników politycznych. Przepisy wymuszające lokalną produkcję i inną działalność należą do najważniejszych przykładów tych nowych rozwiązań. Należy też zwrócić uwagę na to, że znów zainteresowano się polityką przemysłową (zob. V. Aggarwal, S.J. Evenett, Do WTO Rules Preclude Industrial Policy? Evidence from the Global Economic Crisis, „Business & Politics” 16[4], 2014 r., s. 481-509).

Jeff Immelt wyraźnie stwierdził, że dopóki nie ograniczy się protekcjonizmu przez międzynarodowe porozumienia i krajowe ograniczenia, dopóty prywatne przedsiębiorstwa będą w reakcji na politykę protekcjonistyczną przenosić produkcję w pobliże lokalnych rynków, chociaż nie jest to rozwiązanie najlepsze pod względem ekonomiki. Powszechne przenoszenie produkcji i powiązanej z nią działalności osłabi powiązania między handlem a wzrostem gospodarczym, ograniczając możliwości poprawy warunków życia wskutek rozwoju handlu.

Zasadniczym czynnikiem prowadzącym do poprawy warunków życia jest większa produktywność. W ostatniej dekadzie czynnik produktywności niekiedy zawodził. Przyczyniło się do tego również to, że nowy program wymuszania lokalnej produkcji i powiązanej z nią działalności wyparł wcześniejszy program liberalizacji handlu.

Jeżeli w nadchodzących latach będą się upowszechniać postawy wrogie globalizacji – prowadząc nie tylko do porażki nowych porozumień handlowych, np. transpacyficznego układu o partnerstwie, lecz również do tego, że będzie się powiększać obszar objęty przepisami sprzyjającymi lokalnej produkcji – o wiele więcej przedsiębiorstw odpowiednio zmieni strategie produkcyjne, by dostosować się do dominujących tendencji.

Firmy nie tylko przetrwają, lecz będą się świetnie rozwijać, stracą natomiast pracownicy i konsumenci, gdyż długotrwałe korzyści wynikające ze wyspecjalizowania i przewagi konkurencyjnej poświęca się na ołtarzu krótkookresowej gratyfikacji politycznej.

Karan Bhatia jest wiceprezesem i starszym prawnikiem Centralnego Działu Spraw Politycznych (Global Government Affairs and Policy) w koncernie General Electric.

Simon J Evenett jest profesorem wykładającym problematykę handlu międzynarodowego na Uniwersytecie St. Gallen, współdyrektorem Programu Handlu Międzynarodowego i Ekonomii Regionalnej utworzonego przez Ośrodek Badań Polityki Gospodarczej (CEPR).

Gary Clyde Hufbauer jest starszym członkiem zespołu badawczego Instytutu Petersona ds. Ekonomii Międzynarodowej.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.


Tagi


Dodaj komentarz


× 5 = pięć

Popularne artykuły

Related Posts


Artykuły powiązane